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quinta-feira, 7 de janeiro de 2010

O CONSELHO QUE NÃO SE QUER TUTELAR

Ao lançarmos o olhar sobre o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente no Brasil, logo nos deparamos com as assimetrias que o caracterizam. Constituído por órgãos de trajetórias históricas diferentes, esse sistema traz as marcas de uma sociedade estruturada sob o binômio da verticalização das relações e da supremacia de determinados grupos os quais levam à estrutura do Estado seu modus operandis e forma de se constituírem enquanto poder.
Há uma lógica no ordenamento do sistema de garantia de direitos que reitera a concepção de que as estruturas do Estado para garantirem a excelência dos serviços prestados, necessariamente precisam “estar a altura”. Esse estar à altura é o grande gargalo do sistema, porque nele incidi um embuste, que nos faz crer, que o combustível que faz girar tal perspectiva, seja o do serviço de qualidade, do pronto atendimento ao cidadão, da impessoalidade na prestação do serviço público. E todos caímos no conto da carochinha por um lapso grande de tempo.

Começamos a nos dar conta de que o estar à altura, é uma construção pequeno-burguesa que repassa ao indivíduo, ao cidadão, ao assistido, ao contribuinte a condição de estar à altura para ser beneficiário desse ou daquele serviço, estar à altura para manter diálogo com esse ou aquele agente público. Por outro lado, o estar à altura impõe de imediato a figura do agente público como autoridade.

Adentrando ao fantasioso e embustido mundo do “estar à altura”, disseminou-se a república da meritocracia absorvida no nosso ordenamento legal, que condiciona ao agente público o porte de mérito para exercício da função via concurso público. Até aqui, a forma mais democrática de acesso ao muito desejado serviço público. O avesso disto são as práticas institucionais que promovem a hierarquização entre os órgãos públicos que por sua vez, criam mecanismos de estamentos entre as categorias dos servidores e agentes públicos, tornando eficazes as ferramentas de apartação e subordinação, privilégio e inferiorização.

Essa feição das instituições não seria tão “mal-encarada” se implicasse somente nas relações mais ou menos harmoniosas entre as categorias. Porém, seus efeitos se fazem sentir nos serviços prestados à população que terá à sua disposição serviços fragmentados, hierarquizados e direcionados ao público conforme as características sociais, econômicas e culturais deste.

Quantos de nós já nos deparamos com pavimentação de rua, equipamentos de praças, iluminação pública, serviços de transporte coletivo que são concebidos e executados com qualidade material e acessórios diferentes entre os localizados nos bairros da zona sul e dos bairros populares das nossas cidades? Isto nos releva que uns estão à altura para recebem determinados os serviços públicos.

Esse preâmbulo tem o sentido de nos localizar no debate que pretendemos desenvolver considerando o Conselho Tutelar como um ator ou um órgão do sistema de garantia de direitos e portanto, prestador de um serviço público considerado relevante. Esse órgão é emblema desse sistema que, por conseguinte, espelha sobremaneira, a sobreposição na oferta dos serviços públicos no Brasil.

Temos absoluta clareza de que no campo do direito, nosso ordenamento regulamenta quase a totalidade da gestão da política pública. Portanto, a inferência que fazemos é sobre a cultura institucional, das práticas individuais e coletivas que em muitas situações destoam do que está regulado por lei, fazendo com que o costume e a tradição sobreponham-se ao direito. 
Instituído a partir da Lei 8.069/90 o conselho tutelar é um órgão da estrutura do Poder Executivo Municipal que tem um tempo de vida relativamente muito curto. Este foi concebido como “órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente.” (ECA, Art 131). Observamos que essa definição traz uma série de questionamentos e suspeições que têm causado incontáveis conflitos entre os conselheiros tutelares, gestores, conselhos de direitos, juízes, promotores, entidades não governamentais, estudiosos da área e outros.

Não são raras as situações em que conselheiros tutelares convocam o princípio da autonomia para o desempenho de suas ações. Como não é raro promotores e juízes determinando atribuições extra ECA para esses agentes públicos. Resguardados os excessos de todos os lados, é notória a situação de impasse que vivem os conselheiros tutelares em todo o Brasil.

O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente tem privilegiado em sua pauta a situação do conselho tutelar e periodicamente, publica resolução estabelecendo parâmetros para criação e funcionamento deste. Informações do Planalto dão conta que está em debate uma emenda à Constituição para tornar lei e fechas as brechas existentes sobre esse órgão se seus agentes. Para muitos atores do sistema, inclusive, conselheiros tutelares, uma regulamentação nacional que estabeleça padrões de implementação e operacionalidade dos conselhos tutelares é uma notícia muito alvissareira. Para alguns, muito necessária. Para outros, fere o pacto federativo, à medida que uma legislação nacional arbitra no município.
Corroborando o entendimento de Moraes e Sell sobre a natureza do Conselho Tutelar, podemos assim, qualificar as categorias que a constituem:

Permanente e autônomo, essas categorias que imprimem a essência dos CT’s, lhes dão força política para o exercício da função que lhe incumbe a lei. Este caráter permanente elimina a perspectiva de serem estratégias de certas administrações públicas com uma configuração popular. Além disto, os fatos (ações ou omissões) que ferem os direitos das crianças e adolescentes não tem hora e dia certos para ocorrerem. A autonomia, por sua vez, possibilita que os CT’s tomem iniciativas das ações sob sua responsabilidade, sem a espera de autorização de terceiros.

A autonomia de ação pretendida pela lei visa eliminar a pressão política sofrida por diversos órgãos do serviço público, levados a obedecerem a vontade das autoridades eleitas ou de pessoas e grupos influentes em sua comunidade (empresários, jornalistas, religiosos, juízes, etc.). Entenda-se que o CT’s faz parte do sistema de garantia dos direitos que são controlados das ações em todos os níveis (Art. 88 II). Ainda sobre esta questão, vale salientar que a lei a autonomia do CT’s e não do conselheiro. Conselho é equipe, comissão e nunca um individuo. Assim sendo, os conselheiros, estão necessariamente vinculados às decisões coletivas, sem que haja hierarquia entre conselheiros.

Outro aspecto que precisamos considerar é que o CT tem um vínculo administrativo com o Poder Público Municipal. Este é o vinculo refere-se exclusivamente às condições para o trabalho e jamais às decisões do CT. As regras (prerrogativas e restrições) desta relação deverão estar definidas por escrito, contemplando procedimentos, horários, documentos, etc. Em caso de descumprimento destas regras, ausência injustificada ao trabalho, por exemplo, o fato deverá ser encaminhado ao CMDCA que deve solicitar à secretaria em cuja estrutura administrativa vincula-se o CT que abre uma sindicância para apurar a veracidade da denuncia e aplicar as sanções previstas em lei.

Não jurisdicional: tem por fim localizar a atuação política dos mesmos. O Poder Público já dispõem do Judiciário que faz (historicamente se verifica que deveria fazer, mas não o fez) cumprir a lei. Partindo da constatação de insuficiência da justiça, no sentido da prevenção dos riscos, educação para o exercício da cidadania e vigilância das condições gerais e da qualidade da vida das crianças e adolescentes, aos CT’s foi designada esta função política, moral, ética e pedagógica. Os CT’s têm, neste sentido, inclusive a obrigação de avaliar a eficácia da aplicação das medidas legais, isto é, até que ponto a decisão do judiciário, após cumprida, fez reverter a situação apresentada? Sabemos que em muitos casos a justiça formalizada não consegue atingir o problema propriamente dito, restringindo-se às conseqüências dele, de forma punitiva. Este é o caso, por exemplo, de famílias que, por uma condição de exploração econômica, estão na miséria e tiram seus filhos da escola para que, mendigando, ajudem a sustentar os irmãos e irmãs.

Uma vez interpelados pelo judiciário os pais inserem seus filhos na escola, e os irmãos pequenos ficarão expostos ao risco de inanição. Ora, o judiciário não poderia omitir-se de cobrar dos pais que escolarizem seus filhos a nível ensino fundamental (primeiro grau completo). A questão em risco, no entanto, era a subsistência de toda a família e, neste sentido, os CT’s podem apontar a insuficiência de tal medida legal indicando ao Conselho de Direitos a necessidade de outra solução, seja um programa de subsídio familiar, suplementação alimentar, programas de geração de emprego e renda, ou outro que venha a atacar este problema desde a raiz. Isto não quer dizer que se vá implantar programas assistencialistas ou de clientelismo político partidário. Trata-se aqui de programas compensatórios, isto é, que desenvolvem à família algo que lhe foi retirado, roubado, e que é seu por direito.

Zelar pelo cumprimento: Aqui fica demarcado o caráter inovador deste órgão público. Pode-se argumentar que os órgãos de defesa do consumidor têm também esta função, mas trata-se de um equívoco que merece ser desfeitos. Outros órgãos já tiveram a função de receber e apurar queixas com relação ao não cumprimento dos direitos, mas a zeladoria atribuída aos CT’s abarca mais que isso. Não se pode “zelar” por um direito já violado, senão que apurá-lo. Zelar indica justamente a tarefa de evitar que isso venha a ocorrer. Para zelar pelo cumprimento não basta, assim, combater o não-cumprimento, senão que gerar as condições para que a população, principalmente as próprias crianças e adolescentes, cumpram e faça cumprir seus direitos.

É neste sentido que os CT’s não são, portanto, apenas receptores de queixas, mas zeladores sociais. Considerando, que seria impossível zelar diretamente pelas condições de vida de cada criança e cada adolescente do município, a zeladoria exercida pelo CT abrange mais precisamente o sistema de atendimento, isto é, as estruturas e o fluxo em funcionamento, trabalhando alternativas às suas deficiências. 
Notemos que um olhar desconstruído, que busca superar as estruturas consolidadas, permite-nos dialogar com o CT como parte integrante do sistema de garantias sem subjugá-lo mas, o inserindo numa teia de relações , cujos fios há muito foram trançados. Para acolher o CT no sistema de garantia de direitos, devemos refazer o nosso olhar sobre todo esse sistema e imputar novas formas de intercâmbio e relacionamento entre os órgãos, desde os de existência mais longa aos de presença mais recente como os próprios CTs e os Conselhos de Direitos. 
Ao argüir o ordenamento e fluxo do sistema de garantias buscando entender os limites do CT e os conflitos com outros atores em torno da sua autonomia, observamos que a gênese do embate está no modelo instituído de gestão e ou prestação da política pública. Os órgãos ou instituições, são estruturados, equipados e seus agentes remunerados a partir de escores questionáveis , forjados em concepções marginais sobre as classes populares.

Observemos o nosso sistema de justiça e segurança. A estrutura dos prédios, equipamentos, número de pessoal, política de recursos humanos apresentam um enorme fosso quando comparamos o Poder Judiciário, Ministério Público, Delegacias e Defensoria Pública. A leitura possível é aquela que aponta que as instituições policialescas e judiciais, as que prendem e julgam, são credoras das melhores condições, estão “à altura”. Já aquelas que estão para fazer a defesa da população, a exemplo da Defensoria Pública, não estão “à altura”.

É nesse contexto que se encontram os CTs. Cujos méritos para ocupação da função fogem aos convencionais. Que dentre todos os órgãos situado no eixo da defesa do sistema de garantias é o que mais se aproxima do povo, o que mais próximo está da população, por ser constituído para prevenir a violação dos direitos da criança e do adolescente, no primeiro momento e, posteriormente, para a defesa social daqueles que tiveram seus direitos vilipendiados, por essa natureza, destoa dos demais.

Destoar nesse sentido implica concebê-lo como indesejado e também na tentativa de enquadrá-lo como o “patinho feio” do sistema de garantias, de menor prestígio, de menor importância e por tanto, sujeito às intempéries de juízes, promotores, prefeitos, secretários, conselheiros de direitos e outros. Para a maioria destes, e também, muitos conselheiros tutelares pensam assim, o exercício desta função é desqualificado porque não há maiores exigências para estar na condição de conselheiro tutelar.
Defendemos que os parâmetros para criação e funcionamento dos CTs, que definam com objetividade as categorias que compõem a sua natureza (permanente, autônomo e não jurisdicional) estejam mesmos na Constituição Federal a partir de uma EC, mesmo tendo consciência de que isto não é consenso entre os juristas. Como não sou, faço uma leitura talvez, rasa. O estado brasileiro acolheu no texto e lei a Doutrina de Proteção Integral, que compreende a criança e o adolescente como prioridade absoluta. Tal priorização não deve ser objeto do direito formal, mas esse mesmo estado tem a missão de dotar as instituições e as políticas públicas para tornar efetiva a lei.
Entendemos que as práticas institucionais, neste caso, criam um hiato entre si e a lei. E que muitas vezes se faz necessário um tempo relativamente longo para reduzir essa distância. No entanto, deve prevalecer nestes e em muitos casos, o papel primaz da legislação que é ordenar as práticas sociais. No caso do fortalecimento do CT, é primordial que se feche muitos flancos, para garantir-lhe não somente a sua autonomia, mas a identidade institucional como um órgão público da municipalidade. Pois, o sistema de garantias somente estará em plena operacionalização quando todos os atores se reconhecerem parte deste, em que as relações se pautam na competência legal de cada um. E a competência do CT prescinde de tutela de qualquer um dos órgãos. 

Adaptado do Trabalho apresentado no III Seminário da Associação de Conselheiros Tutelares, de Robson Anselmo.

Um comentário:

Geraldo disse...

Olá Xenia,

Na minha rua tem um caso que o CT finge que acompanha, finge que fiscaliza, nós fingimos que acreditamos que eles exercem suas funções corretamente. O único fato é um conhecido que diz que os CT na realidade são "aparelhos políticos" para alguns vereadores e futuros vereadores. Aqui até já deu briga judicial por isto.

Abraço